Circuitul unui proiect de lege, de la ,,nastere" până la adoptarea de către Guvern si trimiterea la Parlament
dorința fierbinte a unei entități de a avea o lege mai bună, pe care și-o poate chiar scrie, până la adoptarea acestui text de către Guvern și trimiterea lui la Parlament. Căci, ca și în viață, și în domeniul legislativ nu e suficient să ai dorința de a scrie o lege, trebuie să ai și putința de a o propune Parlamentului. Iar această putință, constituțional, nu o are oricine
Bunăoară, potrivit art. 74 din Constituție, dreptul de inițiativă legislativă aparține doar următorilor subiecți:
Guvernul
Senatorii (unul sau mai mulți)
Deputații (unul sau mai mulți)
Cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot
Același articol din legea fundamentală ne spune că în exercitarea acestui drept, Guvernul adoptă și sesizează Parlamentul cu proiecte de legi, iar senatorii, deputații și cetățenii (cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot) pot avea doar propuneri legislative.
Ce este inițiativa legislativă și de ce diferă de inițierea unei legi
Același articol 74 din Constituție ne spune și ce presupune inițiativa legislativă:
dreptul de a sesiza Parlamentul cu un proiect de lege/o propunere legislativă, pentru ca proiectul/propunerea să fie adoptat/ă de Parlament și să devină lege.
Fără dreptul de a sesiza Parlamentul, nu se poate vorbi despre dreptul de inițiativă legislativă[1], care nu se poate confunda (deși, se mai întâmplă, chiar zilele acestea) cu simpla inițiere/redactare a unui proiect de lege. Aceasta din urmă nu conferă inițiatorului și dreptul de inițiativă legislativă, întrucât, potrivit art. 74 din Constituție, are inițiativă legislativă doar cel care poate sesiza Parlamentul cu un proiect de lege/o propunere legislativă. Iar în urma dezbaterii din Parlament, proiectul/propunerea poate fi adoptat/ă sau respins/ă; în cazul adoptării, proiectul/propunerea va deveni lege.
Cu alte cuvinte, oricine poate să scrie un „draft" de lege, dar numai unii, prevăzuți în Constituție, pot să trimită draftul la Parlament ca să fie dezbătut și adoptat.
Pașii obligatoriu de urmat pentru adoptarea unei legi de către Guvern
Guvernul și-a organizat printr-un regulament, aprobat prin HG 561/2009, modalitatea de exercitare a dreptului său constituțional de inițiativă legislativă. Dreptul Guvernului de a adopta un astfel de regulament este prevăzut în art. 84 din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă, articol care stipulează că Parlamentul, Guvernul și celelalte autorități ale administrației publice centrale și locale stabilesc, în aplicarea normelor de tehnică legislativă, regulamente proprii cuprinzând măsurile metodologice, organizatorice, termenele și circulația proiectelor de acte normative în cadrul sferei lor de competență.
Cronologia de mai jos a fost realizată în baza Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională și a Regulamentului amintit, aprobat prin HG 561/2009. Pașii (etapele) ce trebuie urmați de proiectul de lege sunt următorii (ca să fie bine!):
Etapa inițierii proiectului de lege – cine poate fi inițiator
Etapa consultării publice și a consultării preliminare interinstituționale – se cere părerea societății
Etapa avizării interministeriale – se cere părerea ministerelor implicate
Etapa avizării extraministeriale – se cer ultimele avize
Etapa adoptării proiectului de lege în ședința de Guvern – numai după parcurgerea celorlalți pași
1. Etapa inițierii proiectului de lege – cine poate fi inițiator
Inițiatorul proiectului elaborează prima formă (forma inițială) a proiectului de lege[2].
Inițiator al proiectului poate fi un minister (de exemplu, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Comunicațiilor) sau o altă autoritate a administrației publice, inclusiv o autoritate administrativă autonomă, astfel cum prevede art. 1 lit. a din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009[3]. Potrivit doctrinei din materia dreptului administrativ, SRI și SIE intră în categoria autorităților administrative autonome, înțelesul dat de doctrină în mod constant noțiunii de „autoritate administrativă autonomă", regăsindu-se, relativ recent, în definiția legală a acestei noțiuni dată prin art. 69 din Codul administrativ (OUG nr. 57/2019) [4].
2. Etapa consultării publice și a consultării preliminare interinstituționale – se cere părerea societății
După elaborarea formei inițiale, prima fază constă în desfășurarea a două feluri de consultări, care se deruleaza concomitent:
– consultarea publică (are loc potrivit Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională);
– consultarea preliminară interinstituțională (orice autoritate publică poate examina proiectul de lege publicat în condițiile descrise mai jos și poate prezenta inițiatorului un punct de vedere în scris, dacă are observații și propuneri care privesc aspecte de fond din aria proprie de competență).
Pentru derularea concomitentă a celor două forme de consultare, este necesar ca inițiatorul să publice pe site-ul său forma primară (inițială) a proiectului de lege, publicare care se face în condițiile prevăzute de Legea 52/2003 privind transparența decizională. De asemenea, inițiatorul trebuie să trimită proiectul de lege și Secretariatului General al Guvernului (SGG). În adresa de înaintare a proiectului către SGG, inițiatorul trebuie să menționeze expres data la care proiectul a fost afișat pe site-ul său, în vederea consultării publice și interinstituționale[5].
La primirea formei electronice a proiectului, SGG afișează de îndată, pe site-ul propriu, proiectul de act normativ.
Potrivit art. 7 din Legea 52/2003, anunțul referitor la elaborarea unui proiect de lege va fi adus la cunoștința publicului (de regulă, publicare pe propriul site al inițiatorului), cu cel puțin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autoritățile publice (există o excepție în art. 7 al. 13 din Legea 52/2003 – termenul de 30 zile poate fi scurtat).
Anunțul va cuprinde:
data afișării,
o expunere de motive,
un studiu de impact și/sau de fezabilitate, după caz,
textul complet al proiectului legii,
precum și termenul limită, locul și modalitatea în care cei interesați pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de lege.
Este de remarcat faptul că, potrivit art. 7 din Legea 52/2003, etapa consultării publice are loc înainte de etapele avizării proiectului de către autoritățile publice (etapele nr. 3 și 4 – care vor fi prezentate mai jos).
Desfășurarea procesului de consultare publică (cu cetățenii și cu asociațiile legal constituite), ca și desfășurarea procesului de consultare preliminară interinstituțională (cu orice autorități publice care doresc sa transmită puncte de vedere) cade în sarcina exclusivă a inițiatorului acelui proiect de lege.
3. Etapa avizării interministeriale – se cere părerea ministerelor implicate
După finalizarea etapelor de consultare (consultare publică și consultare preliminară interinstituțională), urmează etapa de avizare interministerială.
În această etapă, inițiatorul proiectului de lege (una dintre entitățile prevăzute la art. 1 din Regulament) trebuie să solicite avizul autorităților interesate în aplicarea acestuia, în funcție de obiectul reglementării (de regulă, avizul este solicitat ministerelor al căror domeniu de activitate interferează cu obiectul reglementării).
În acest sens, după epuizarea fazei de consultare, inițiatorul are obligația de a transmite proiectul către instituțiile care, potrivit legii, urmează să-l avizeze. De asemenea, inițiatorul trebuie să trimită proiectul și SGG, împreună cu o adresă de înaintare, în care trebuie să menționeze care sunt instituțiile avizatoare pe care le-a sesizat[6]
Adresa de înaintare către SGG va cuprinde[7], după caz:
proiectul de lege
expunerea de motive
în caz de transpunere a unei directive europene, tabelul de concordanță între actul normativ comunitar propus să fie transpus și proiectul de lege național care îl transpune (tabelul trebuie elaborat conform modelului prevăzut în anexa nr. 3 la Regulamentul aprobat prin HG 561/2009)
în cazul modificării/completării unei legi în vigoare, tabelul comparativ cuprinzând reglementarea în vigoare și reglementarea propusă
La primirea proiectului de lege și a documentelor atașate (expunere de motive, tabel de concordanță/tabel comparativ) SGG are obligația să le publice, de îndată, pe pagina de internet și să verifice îndeplinirea condițiilor de formă prevăzute de Regulament (existența consultării publice, solicitarea/primirea avizelor necesare etc.), precum și să ia măsurile necesare pentru îndreptarea încălcărilor procedurii prevăzute de Regulament[8].
Instituțiile publice avizatoare trebuie să transmită avizul[9] în termen de maximum 3 zile lucrătoare de când au înregistrat solicitarea. Depășirea termenului se consideră aviz tacit[10].
După primirea avizelor solicitate de la instituții (de regulă, alte ministere decât cele două, de mai jos), proiectele de lege se transmit spre avizare, după caz:
Ministerului Finanțelor Publice
Departamentului pentru Afaceri Europene[11]
Ministerului Justiției
Proiectele de lege se transmit Ministerului Justiției, în original, numai după obținerea tuturor avizelor autorităților publice interesate în aplicare. Ministerul Justiției avizează proiectele exclusiv din punctul de vedere al legalității și încheie operațiunile din etapa de avizare interministerială[12].
4. Etapa avizării extraministeriale – se cer ultimele avize
După faza avizării interministeriale, urmează etapa avizării extraministeriale (avizarea proiectului de către alte entități decât ministerele și cele asimilate ministerelor).
După finalizarea procesului de avizare interministerială a proiectului de lege, forma finală însoțită, dacă este cazul, de observațiile instituțiilor avizatoare și de nota justificativă privind nepreluarea acestora se transmite, prin grija inițiatorului, în vederea obținerii avizelor, dacă obținerea acestora este obligatorie, conform dispozițiilor legale în vigoare, după caz[13]:
Curții de Conturi a României
Consiliului Concurenței
Consiliului Suprem de Apărare a Țării
Consiliului Economic și Social
Consiliului Superior al Magistraturii
După obținerea avizelor necesare de la unele dintre instituțiile de mai sus (după caz, în funcție de obiectul proiectului de lege), inițiatorul trimite proiectul și avizele la SGG. SGG are obligația să solicite de îndată avizul Consiliului Legislativ. Avizul Consiliului Legislativ este ultimul care se acordă, în ordine cronologică, unui proiect de lege, ceea ce presupune că proiectul poate fi trimis, pentru aviz, la Consiliul Legislativ numai după ce a primit toate celelalte avize necesare. Termenul general în care Consiliul Legislativ emite avizul cu privire la proiectul de lege este de 10 zile de la primirea solicitării[14].
5. Etapa adoptării proiectului de lege în ședința de Guvern – numai după parcurgerea celorlalți pași
Proiectul de lege, însoțit printre altele și de fișa circuitului de avizare[15], se înscrie de SGG pe agenda de lucru a ședinței de Guvern numai după solicitarea și, după caz, primirea tuturor avizelor necesare cu privire la respectivul proiect. În cazul oricărui proiect de lege, nu pot lipsi avizele de la Ministerul Justiției și de la Consiliul Legislativ.
În cazuri excepționale, primul-ministru poate aproba ca pe durata desfășurării ședinței Guvernului să fie luate în discuție și proiecte de legi neînscrise pe agenda de lucru, dacă acestea reclamă o decizie urgentă a Guvernului[16]. Dar, faptul că pot fi discutate proiecte de lege neînscrise în agendă nu înseamnă că pot fi discutate proiecte care nu au avizele necesare. Chiar și „luate peste rând", proiectele discutate trebuie să îndeplinească toate condițiile legale privind conținutul, etapele elaborării (inclusiv faza consultării publice) și avizarea.
După ce este adoptat de Guvern, proiectul de lege va fi trimis, prin SGG, Parlamentului (după caz, Camerei Deputaților sau Senatului, ca primă Cameră sesizată), pentru declanșarea procedurii de dezbatere parlamentară, în vederea adoptării proiectului de lege de către Parlament și, astfel, a transformării lui din proiect de lege în lege.
Reamintim că, potrivit art. 74 din Constituție, numai Guvernul are dreptul de inițiativă legislativă sub forma de proiecte de legi, nu și ministerele sau organele administrației publice ori autoritățile administrative autonome. Aceste ministere și instituții/autorități pot numai să inițieze redactarea de proiecte de lege, care sunt însă supuse controlului și aprobării Guvernului. Doar Guvernul este cel care va decide dacă sesizează sau nu Parlamentul cu un proiect de lege și care va fi forma finală a proiectului de lege cu care sesizează Parlamentul, indiferent de cine este inițiatorul proiectului de lege.
Recapitulare și extemporal
Dacă ați ajuns până aici cu lectura și ați înțeles procesul, haideți să facem și un exercițiu aplicat. Citind știrea asta, care spune că pachetul de legi aștepta avizele de la ministere, determinați în ce etapă teoretică s-ar fi aflat acel pachet de legi și pe care dintre cele cinci o sărise? Ne puteți scrie ca de obicei pe office@apador.org. Cine răspunde corect primește titlul de cetățean informat
[1] În acest sens, a se vedea și cele două lucrări prin care Constituția este comentată, lucrări publicate în 1992 și în 2004, adică imediat după adoptarea și, respectiv, revizuirea Constituției:
1) Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida, Constituția României – Comentată și adnotată, Editura Regia Autonomă „Monitorul Oficial", București, 1992, p. 170, din care cităm: „Inițiativa legislativă reprezintă dreptul de a sesiza Parlamentul cu un proiect de lege sau cu o propunere legislativă. Acestui drept îi corespunde obligația Parlamentului de a declanșa mecanismul procedurii legislative, supunând proiectul sau propunerea dezbaterii în comisii și în plenul Camerei sesizate."
2) Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Constituția României revizuită – Comentarii și explicații, Editura All Beck, București, 2004, p. 133, din care cităm: „Inițiativa legislativă presupune dreptul unor subiecte de drept calificate de a sesiza una din Camerele Parlamentului și obligația Camerei respective de a se pronunța asupra acestei sesizări, adoptând-o sau respingând-o."
[2] După cum am precizat, inițierea unui proiect de act normativ nu este același lucru cu "inițiativa legislativă", care, potrivit art. 74 din Constituție, presupune existența dreptului de a sesiza direct Parlamentul pentru adoptarea respectivului proiect de act normativ. Numai Guvernul, senatorii, deputații sau cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot au dreptul de inițiativă legislativă.
[3] Art. 1 lit. a din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009 prevede:
"Art. 1. – Au dreptul să inițieze proiecte de documente de politici publice și proiecte de acte normative, în vederea adoptării/aprobării de către Guvern, conform atribuțiilor și domeniului lor de activitate, următoarele autorități publice:
a) ministerele și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, aflate în subordinea Guvernului, precum și autoritățile administrative autonome."
[4] Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român – Partea generală, Ediția a III-a, Editura Lumina Lex, București, 2002, p. 190-192; Mircea Preda, Benonica Vasilescu, Drept administrativ – Partea specială, Editura Lumina Lex, București, 2004, p. 126, 134. Este de menționat că prevederile art. 69-71 din Codul adminstrativ (OUG 57/2019) confirmă integral susținerile din doctrina anteriroară adoptării Codului administrativ, cu privire la înțelesul noțiunii de „autoritate adminsitrativă autonomă".
[5] Art. 15 al. 3 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009 si Anexa 1 la acest regulament
[6] Art. 17 al. 1 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009 si Anexa 2 la acest regulament
[7] Art. 17 al. 2 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009
[8] Art. 19 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009
[9] Potrivit art. 21 al. 1 si 3 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009, avizul poate fi:
-favorabil, fără observații
-favorabil, cu observații și propuneri
-negativ, caz în care trebuie motivat
În situația în care proiectul a fost avizat cu observații și propuneri sau avizat negativ, inițiatorul va întocmi o notă justificativă care să cuprindă modalitatea de însușire sau, după caz, argumentele care au condus la neînsușirea observațiilor și propunerilor.
[10] Art. 21 al. 2 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009
[11] Departamentul Afaceri Europene este structura din cadrul Instituției Președintelui care asigură îndeplinirea atribuțiilor ce revin șefului statului prin Constituție în domeniul afacerilor europene. Acest domeniu cuprinde toate ariile politice de competență ale Uniunii Europene, după cum sunt definite în cadrul Tratatului privind Uniunea Europeană și Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene. Altfel spus, departamentul coordonează la nivelul Administrației Prezidențiale acțiunile din domeniul politicilor europene – a se vedea: https://www.presidency.ro/ro/administratia-prezidentiala/departamente/departamentul-afaceri-europene
[12] Art. 20 al. 7 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009
[13] Art. 22 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009
[14] Art. 24 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009
[15] Pentru fiecare proiect de lege finalizat și adoptat de Guvern, există (ar trebui să existe) și la inițiator, și la SGG o fișă a circuitului de avizare, conform modelului prevăzut în anexa nr. 5 la Regulamentul aprobat prin HG 561/2009. În această fișă se consemnează:
-cine este inițiatorul proiectului
-cine sunt avizatorii
-la ce dată a fost solicitat fiecare aviz
-la ce dată a fost obținut fiecare aviz
-la ce dată proiectul a fost trimis la SGG pentru a fi pus pe agenda de lucru a ședinței de Guvern în care urmeaza sa fie dezbatut și, eventual, aprobat.
[16] Art. 40 al. 2 din Regulamentul aprobat prin HG 561/2009
